所谓以工代赈，即“以务工代替赈济”，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。单从字面上理解，以劳动、投工投劳代替直接赈灾、赈济，代替补贴。在上世纪六十、七十年代农村很多义务工都是“以工代赈”，比如说兴修水利、防汛抗旱等，参与者按出工天数予以补助。到年底还有一项收入，虽然钱不多，一个人补贴十几元钱，但家里劳动力多的可以领到过年费的，能派上大用场。
近日，国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案》（简称《工作方案》）。《工作方案》通过在交通、水利、能源等重点工程项目建设中引入“以工代赈”方式，鼓励各地组织困难群体参与工程建设，从而促进返乡农民工、脱贫人口、防止返贫监测对象等实现就业增收。
一、在百年变局和世纪疫情相互叠加的复杂局面下，大力实施以工代赈，是保障改善民生、稳定经济大省的政策实招。
从保障民生角度，重点工程项目以工代赈蕴含了鼓励劳动增收的政策导向。根据民政部相关统计，分别有1/5和1/4的城市和农村低保对象具有劳动能力，日常从事灵活就业、外出务工。在世纪疫情影响下，一些刚刚依靠各类产业扶贫、就业扶贫政策实现脱贫的群众仍然存在收入下降的风险。同时，建筑、交通运输、住宿餐饮、批发零售等行业面临较大压力，出现了进城务工人员返乡待业现象。通过在重点工程项目建设中大力实施以工代赈，广泛吸纳农民工和困难群体就业，以就业保增收，是对有劳动能力的特殊困难群体纾困帮扶的重要举措。同时，《工作方案》强调提高劳动报酬发放比例，体现了劳动创造财富、激发困难群体内生动力的政策初衷，彰显了扩大按劳分配比重的改革方向。
从稳经济大盘角度，重点工程项目以工代赈凸显了以投资促消费的传导效应。实施重点工程项目以工代赈，就是要通过特殊政策保障一些暂时面临困难的群众有就业、有钱花。在国民经济三驾马车中，消费对经济的带动作用日益凸显。2021年我国最终消费支出对经济增长的贡献率为65.4%，拉动GDP增长5.3个百分点。今年受疫情影响，接触性服务业下滑明显，消费重振尚需时日。因此，在经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力的背景下，我国年初就明确了适度超前扩大有效投资的政策方向。《工作方案》既要求落实政府投资的重点工程项目“应用尽用、能用尽用”以工代赈，彰显以投资换就业、以就业促增收的政策初衷；又要求在未来谋划新的重大建设项目时优先考虑以工代赈，充分发挥重大项目、重点工程对就业带动的乘数效应。由此一来，通过投资稳经济大盘、扩就业岗位、提收入预期、兴消费信心的经济传导作用可以充分彰显。
二、选准方向、精准施策，《工作方案》通过重点工作任务明确了实施以工代赈的政策着力点
第一，坚持项目选取的长短期相结合。《工作方案》要求，实施以工代赈的重点工程项目既要符合国家中长期发展规划、专项规划目标要求，又要符合劳动密集型、人工作业的用工特点，除了落实“十四五”规划《纲要》明确的重大建设项目外，在未来谋划重点工程项目时也充分考虑既能吸纳就业岗位，同时满足中长期发展需求的重大建设项目。
第二，坚持多主体调度衔接相结合。《工作方案》提出中央统筹、省部协同、市县落实，最大限度实现央地和部门统一思想、形成合力。充分发挥业主单位、施工单位、监理单位以及劳务公司、村集体经济组织等主体的作用，将项目、岗位与用工的匹配工作做实做细。同时，强调职业院校、技工学校对岗位用工的培训作用，确保岗位与用工匹配、施工质量与项目要求匹配。
第三，坚持财政金融多元投入相结合。《工作方案》提出了以工代赈资金投入的多元解决方案，既要充分运用以工代赈中央预算内投资、乡村振兴补助资金、地方财政专项资金，也要广泛调动金融机构对投资项目的融资支持以及社会力量的公益性投入。在政府财政投入的示范引导下，利用金融和社会投资的市场化综合解决方案，是放大投资乘数效应、实现投资回报社会的有效途径。
第四，坚持实施效果的监管与激励相结合。《工作方案》明确了增加劳务报酬为主要目标，劳务报酬占中央资金比例实现了提高。为确保实施效果符合政策预期、切实推进就业增收，《工作方案》将务工组织、劳务报酬发放、劳动培训等多项工作综合成效纳入全链条监管范畴，同时加大优秀经验做法推广力度并择优实现投资倾斜，充分体现出规范与激励相结合，综合施策、统筹推进的政策基调。
总体而言，《工作方案》推行的以工代赈模式是能够短期发挥政策效力、长期实现政策传导的系统性政策工具。下一步需要加大政策宣讲解读力度，压紧压实各方责任，尽快推动“好政策”与“需要政策的主体”实现有效对接，努力发挥以工代赈政策扩就业、保民生、促经济、稳预期的政策作用。（作者：李璐，中国宏观经济研究院社会发展研究所研究员、发改英才；盛思鑫，中国宏观经济研究院社会发展研究所研究员、副所长）
